Más inversión y foco en China: la nueva Estrategia de Seguridad de Japón

En diciembre, el primer ministro japonés, Fumio Kishida, anunció una nueva Estrategia Nacional de Seguridad para Japón. Junto con una nueva Estrategia Nacional de Defensa y un nuevo Plan de Construcción de Capacidades Defensivas, supone la reformulación más ambiciosa de la política defensiva de Japón en los últimos años.

Entre los principales cambios, la estrategia redefine qué puede hacer Japón en términos de contraataques, prevé un incremento en el gasto en Defensa hasta el 2% del PIB para 2027 y considera a China como el mayor desafío estratégico para el país.

Conversamos sobre esta nueva perspectiva con el profesor Ken Jimbo, director gerente del think tank International House of Japan. Profesor de la Universidad de Keio, fue asesor especial del Ministerio de Defensa de Japón y asesor del Secretariado Nacional de Seguridad.

Corea del Norte sigue siendo una amenaza inminente para nosotros, con capacidades renovadas en misiles.

Y otro cambio fundamental es, obviamente, la posición de Rusia en su extremo oriente. En 2013, Japón estaba comprometido con la posibilidad de explorar una negociación del Tratado de Paz. El primer ministro Abe tenía la voluntad de negociar con el presidente Putin sobre este tema y sobre la cuestión de los Territorios del Norte.

Sobre esta última cuestión hay otra de fondo. Estamos rodeados de muchos adversarios, y uno de nuestros problemas principales es el ascenso de China. Si queremos concentrarnos en este desafío estratégico, no tenemos los recursos para ocuparnos de los tres frentes de manera proporcional.

Así pues, se planteó la posibilidad de tratar con Rusia como un actor positivo con el que construir intereses económicos compartidos. Si podíamos diversificar los intereses económicos rusos en Asia, no sólo a través de China, sino también a través de Japón y otros países, esto podría complicar los cálculos estratégicos para Moscú y Pekín. No queremos que China y Rusia estén siempre interrelacionados en Asia.

Este era el panorama en 2013, pero tras la invasión rusa a Ucrania, este cálculo dejó de ser válido. Tenemos que hacer frente a Rusia como un actor beligerante y alineado con los intereses estratégicos chinos. Esto complica la formulación de nuestra estrategia y es un tema particularmente difícil.

Pregunta: ¿Cuáles son los principales cambios que traen estas reformas? Probablemente, lo que ha generado más titulares en la prensa internacional es la autorización para construir capacidades de contraataque. ¿Podría comentar este y otros puntos que crea que son particularmente relevantes?

Respuesta: Los titulares se han centrado en dos cosas. Una es el incremento en el presupuesto de Defensa, del 1% del PIB al 2% en 2027. Esto es notable con respecto a las políticas de postguerra. La otra es la adquisición de capacidades de contraataque de larga distancia. También es un cambio muy significativo.

La política japonesa de Defensa se ha definido, históricamente, como exclusivamente defensiva. Si había un invasor que penetrara en territorio japonés, haríamos frente a esta amenaza. Ahora estamos declarando que podemos entrar en combate con un adversario lejos de nuestro país. Esto flexibiliza nuestra capacidad de maniobra, pero también supone un alejamiento de la interpretación previa de la doctrina de autodefensa.

Estamos intentando adaptar una estrategia de anulación. China ha ampliado su presupuesto de Defensa hasta multiplicar por 5 el presupuesto japonés. Incluso doblando nuestro presupuesto, sería muy difícil para las Fuerzas de Autodefensa de Japón ponerse a la altura de las capacidades chinas de manera proporcional. Tendríamos que multiplicar por 5 la inversión, y esto es imposible.

En lugar de intentar tener un equilibrio de poder, nos centramos en las vulnerabilidades chinas. Si intentaran cambiar el statu quo por la fuerza, ya sea en Taiwán o en las Islas Senkaku, nos centraríamos en anular sus perspectivas de éxito operativo en estos escenarios. Usaríamos capacidades de larga distancia para impedir que China acometiera este tipo de operaciones. Podríamos complicar sus perspectivas.

Pregunta: En cuanto a la ampliación del presupuesto en Defensa hasta llegar al 2% del PIB, ¿cree que es realista en el actual escenario económico global?

Respuesta: El sistema presupuestario japonés tiene una característica singular: el presupuesto de Defensa, se aprueba a periodos de cinco años, en lugar de lo habitual para el resto de las partidas, que es un año. El objetivo ya se ha decidido, se anunció en diciembre y el gobierno intentará lograrlo.

En cuanto a si es verdaderamente posible, esto ya es más dudoso. El gobierno habló de un 2% del PIB a los niveles actuales. Si no crecemos nada en cinco años, entonces el presupuesto de Defensa sí sería del 2% del PIB. Pero si crecemos en torno al 1,5%, habría una diferencia enorme. En 2027 estaríamos rondando, probablemente, el 1,7% o 1,8% en lo que se refiere a Defensa. Aun así, es notable, pero no creo que lleguemos al 2% real.

Pregunta: Como ha mencionado antes, la nueva Estrategia Nacional de Seguridad pone el foco, de manera clara, en China. La Unión Europea define a China, de manera simultánea, como socio, competidor y rival. De entre estas tres definiciones, ¿cuál cree que se ajusta mejor a China como vecino de Japón?

Respuesta: En el documento se define a China como el “mayor desafío estratégico” de Japón. Es una manera muy contundente de referirse a China si tenemos en cuenta la perspectiva de documentos anteriores, en los que se consideraba a Pekín como una especie de arma de doble filo: un desafío de seguridad pero también un actor que reporta muchos beneficios a la economía japonesa. Una perspectiva de beneficio mutuo que ha caracterizado nuestra perspectiva hacia China desde hace mucho.

Ahora, China ha alcanzado un nivel que nos obliga a incorporar elementos de competición estratégica en nuestra perspectiva. Vamos a tener más en cuenta la disuasión y defensa, reforzando nuestras Fuerzas de Autodefensa. Junto con la alianza con Estados Unidos, mantener el statu quo es nuestra principal prioridad.

Al mismo tiempo, en el terreno económico todavía dependemos mucho del mercado chino. Actualmente, más de 12.000 empresas japonesas operan en China. Muchas de ellas tienen beneficios y están obteniendo enormes retornos de sus inversiones. Aún tenemos una buena relación económica con China. Sin embargo, y al igual que ha establecido la UE, hay una preocupación creciente por la seguridad económica: cadenas de valor, controles a la exportación de tecnologías críticas y restricciones a algunas inversiones.

Esto está eclipsando el clima de “business as usual”. El comercio y las inversiones en materias primas siguen siendo fuertes, pero en tecnologías críticas ha habido restricciones. En general, se trata de un enfoque más cuidadoso y competitivo con respecto a China.

Pregunta: Los otros dos grandes focos de la Estrategia con Rusia y Corea del Norte. ¿Cómo cree que estos dos países pueden ser una amenaza para Japón en los próximos años? ¿Estará Japón preparado?

Respuesta: La amenaza inminente es, desde luego, Corea del Norte, que tiene un gran arsenal. Además, lo está diversificando, con varios tipos de misiles que podrían alcanzar Japón. No sólo misiles balísticos, sino misiles Iskander rusos, con una trayectoria muy particular que es difícil defender. Corea del Norte también estaría desarrollando armas supersónicas, y será muy costoso para Japón prepararse para hacerle frente.

Con disponibilidad de armas tácticas nucleares, que son una extensión de su armamento convencional, el umbral norcoreano para el uso de armamento nuclear se ha rebajado. Esto requiere de medidas adicionales por parte de Japón.

En lo que respecto a Rusia, es muy preocupante que se alinee abiertamente con China en la provocación a defensas japonesas o la anulación del acceso estadounidense a la región. Incluso tras la invasión de Rusia a Ucrania, Pekín y Moscú están alineados en sus estrategias del Pacífico.

Han llevado a cabo maniobras conjuntas en el Mar de Japón, en la costa de los Territorios del Norte, e incluso rodeando Japón. Es una manera bastante provocativa de dejar claro que, en una crisis, los dos países irían juntos. Esto complica mucho nuestro cálculo.

Para Japón, Rusia supone un factor de desestabilización, más que una amenaza inminente. Si relocalizamos nuestras fuerzas hacia el suroeste, para hacer frente a China, Rusia podría hacer muchas cosas en el norte que dificultarían nuestra composición estratégica y nuestra distribución de recursos a lo largo de los tres frentes. Japón está en una situación compleja para abordar las amenazas que suponen China, Rusia y Corea del Norte.

Pregunta: ¿Cómo ha reaccionado la opinión pública japonesa a estos cambios? Parece haber un cierto consenso en torno a la idea de que Japón debe aumentar sus capacidades defensivas, un consenso que no existía hace sólo unos años. ¿Cuáles son las razones de este cambio?

Respuesta: La opinión pública japonesa tiene una concienciación cada vez mayor de la situación de seguridad en los alrededores del país. Especialmente, después de la invasión rusa de Ucrania. Esto ha recordado a mucha gente que la guerra sigue siendo una realidad en el siglo XXI.

Muchos se preguntan también qué pasaría si el presidente chino decidiera hacer algo parecido en Taiwán. Esta relación causal entre los escenarios de Rusia-Ucrania y China-Taiwán ha hecho saltar las alarmas para mucha gente.

El año pasado, las encuestas señalaban que la mayoría de la población aprobaba una subida en el presupuesto de Defensa. Las reformas aprobadas por el gobierno Kishida en diciembre, con el aumento del presupuesto y la luz verde a nuevas capacidades de contraataque, estaban en línea de lo que la mayoría de la gente pedía.

Sin embargo, esta tendencia general no garantiza un apoyo continuo en el futuro. En primer lugar, hay una cierta actitud NIMBY [nota: «No en mi patio trasero», o por sus siglas en inglés, «Not in my backyard», expresión que se usa para definir la reacción negativa de ciudadanos a construcciones que perciben como negativas en su vecindario], especialmente en la isla de Kyushu, la más suroccidental. Los habitantes de esas zonas no son muy receptivos a la instalación de capacidades militares por el riesgo de recibir ataques, y es algo que los políticos locales tendrán que gestionar.

Y en segundo lugar, en relación con el presupuesto, la economía japonesa sigue pasando por un momento complicado. El crecimiento económico probablemente no supere el 1 o el 1,5%. Cuando el gobierno japonés pida subir los impuestos en los próximos años, no está claro que pueda obtener un apoyo constante. En general, estamos de acuerdo con la subida del presupuesto en Defensa, pero está menos claro que la gente pueda o quiera pagar. Hay una respuesta ambivalente. Después de todo, Japón es una sociedad envejecida, y los recursos para los ámbitos sanitario y social se van a disparar en los próximos años. La deuda pública es enorme.

Hemos decidido, como Alemania, incrementar nuestras capacidades de Defensa. Pero está por ver si podemos mantener esta tendencia en cinco o diez años.

Pregunta: Más allá de las reacciones de China, Rusia y Corea del Norte, previsiblemente negativas, ¿cómo cree que ha sido la recepción a este giro político en Asia Oriental y en otras zonas del mundo?

Respuesta: Obviamente, nuestro principal aliado, que es Estados Unidos, ha recibido positivamente esta estrategia. La determinación para reforzar nuestras capacidades defensivas es buena para la alianza, puesto que la capacidad de operar conjuntamente con las fuerzas estadounidenses se ha incrementado.

En lo que se refiere a nuestros adversarios, nunca van a estar satisfechos con nada de lo que hagamos, y eso es bueno para nosotros: nuestras capacidades están recibiendo su consideración. Tienen que reajustar sus cálculos estratégicos.

Sin embargo, tenemos que analizar con cuidado la reacción de otros países. Corea del Sur, el Sudeste Asiático, India o Australia: estos son los países con los que queremos incrementar la colaboración. Después de todo, Japón no puede, por sí solo, ejercer una verdadera política de disuasión y defensa. Si estamos alineados con otros países como los que acabo de mencionar, se crea un efecto multiplicador.

El fortalecimiento de nuestras capacidades puede llevar a una mayor colaboración, pero tenemos que demostrar cierta sensibilidad. Por ejemplo, con Corea del Sur, donde hay cuestiones históricas. Ahora tenemos una buena sintonía con el gobierno surcoreano, pero también tenemos que pensar en la opinión pública.

Por lo que respecta al Sudeste Asiático, ha habido una respuesta mayormente, pero no unánimemente, positiva. Con todo, tenemos que mantener una comunicación constructiva con ellos y ser un actor positivo y estable en cuestiones como comunicaciones marítimas o construcción de capacidades en guardia costera.